Historique de la construction européenne de la défense

En matière de défense la première organisation qui voit le jour dans un cadre européen est L'Union occidentale, créée en 1948 par le traité de Bruxelles (Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni). Ce traité de coopération économique, sociale et culturelle inclut principalement un volet de défense collective (son article 5 prévoyait une assistance militaire automatique entre les cinq membres en cas d'agression).

En 1952, la Communauté Européenne de Défense(CED) est instituée, au travers d’un traité signé par 6 États (Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, République Fédérale d’Allemagne). Elle a pour ambition de créer une armée européenne et des institutions supranationales placées sous la supervision du commandant en chef de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN). Mais finalement ce sera un échec suite au rejet du traité en 1954 par l’Assemblée Nationale française

A la signature des accords de Paris du 23 octobre 1954 (Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, République Fédérale d’Allemagne, Royaume-Uni, rejoints ensuite par le Portugal et l’Espagne en 1990, puis la Grèce en 1995), l’Union occidentale se transforme en Union de l'Europe occidentale (UEO).. L'UEO devient le cadre institutionnel des échanges en matière de sécurité et de défense européenne. En pleine guerre froide, son rôle est de favoriser la coopération, de renforcer l'identité européenne de défense et de montrer aux Etats-Unis la détermination européenne à réagir face à la menace soviétique.

On notera que le traité de Rome (1957), qui institue la Communauté économique européenne (CEE), n'évoque pas le domaine de la défense en raison de l'échec de la CED. En particulier, les États de la Communauté européenne ont considéré que le régime en vigueur dans le cadre communautaire ne pouvait s'appliquer au domaine de l'armement du fait de l'impératif de protection de leurs intérêts essentiels de sécurité (principe d’exclusion que l’on retrouve toujours aujourd’hui dans l’article 346 du traité de fonctionnement de l’Union européenne).

En 1976, les États européens membres de l’OTAN créent le groupement européen indépendant de programme(GEIP) chargé des aspects armement. Ce groupement était initialement composé de 13 pays : Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, République Fédérale d’Allemagne, Royaume Uni, Turquie.

Avec la fin de la Guerre Froide, l'UEO change de rôle et définit en 1992 les « missions de Petersberg », c'est-à-dire les missions humanitaires ou d'évacuation de ressortissants, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion de crises, y compris les opérations de rétablissement de la paix. C’est également en 1992 que le GEIP est transféré dans l’UEO et renommé groupe armement de l'Europe occidentale(GAEO). Parmi les treize Etats adhérents, certains n'étaient pas membres de l'UEO ce qui a posé des problèmes juridiques. Le GAEO se définissait comme un « forum européen de coopération en matière d'armement », se plaçant ainsi au centre des développements en matière d'élaboration d'une politique européenne de l'armement. Les différences sur le plan militaire, industriel et technologique entre les Etats participants ont renforcé son caractère d'instance de discussion et de coordination.

Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, et l'instauration de la Politique étrangère et de sécurité commune(PESC) marquent un tournant majeur. Il crée une Union fondée sur trois piliers : le premier est constitué par la Communauté européenne qui recouvre les domaines de compétence communautaire, le deuxième concerne la PESC, et le troisième la justice et les affaires intérieures (JAI). Le domaine de la défense est régi par les dispositions du 2e pilier sur la PESC, qui constitue le volet diplomatique et de sécurité de l'action extérieure de l'Union européenne, et complète les politiques extérieures de la Communauté européenne telles que la politique commerciale commune, la politique de développement, ou la dimension externe des politiques communautaires internes (Euro, environnement, immigration, visas etc.). Le traité indique que la "politique étrangère et de sécurité commune de l'Union inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire le moment venu à une défense commune". La politique européenne de sécurité et de défense(PESD), instrument de la PESC, est instituée. Le traité précise en outre que l'UEO est chargée "d'élaborer et de mettre en œuvre des décisions et actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense". L'armement n'y est pas cité mais figure dans la déclaration n°30 relative à l'UEO, annexée au traité. Il y est proposé une coopération renforcée en matière d'armement, en vue de créer une agence européenne d'armement. Le Danemark, membre du GAEO mais pas de l’UEO, a décidé de ne pas participer à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions et actions de l’Union qui ont des implications en matière de défense (opt-out).

Le groupe politique d'armement (POLARM) est créé en juillet 1995 au sein du Conseil de l'UE, qui réunit les ministres des Etats membres. Il prend les décisions concernant la mise en œuvre de la PESC. Ouvert à tous les États membres, il est animé par la présidence de l'Union avec le concours du secrétariat général du Conseil. Son originalité réside dans le fait que les sujets qui y sont traités relèvent à la fois des 1er et 2e piliers, ce qui permet à la Commission européenne d'y siéger de droit à titre d'observateur. La Commission souhaite en effet inclure dans son champ de compétence les transferts d'équipements de défense. Chargé d'assister le comité des représentants permanents (COREPER) dans l'élaboration de propositions et de politiques dans le domaine de l'armement il a également été utilisé par la Commission européenne comme tribune pour annoncer ses intentions ou donner son avis sur les questions d'armement, dans la limite de ses compétences. La Commission est chargée des industries « civiles », elle a élaboré et mis en œuvre un code de conduite appliqué par les Etats membres en matière d'exportation des armements (juin 1998). Le suivi de ce Code est assuré par un groupe de travail issu du POLARM appelé le Comité Armement(COARM). Il s'agit d'un groupe de travail sur l'exportation des armes conventionnelles dont l'objectif est de coordonner les exportations vers les pays tiers.

Indépendamment des travaux menés dans le cadre de l'UE, le 12 novembre 1996 est créé l'OCCAr (Organisme conjoint de coopération en matière d'armement) qui associe l'Allemagne, la France, l'Italie, et le Royaume-Uni. Chargée de conduire des programmes d'armement en coopération pour le compte des États, cette structure devient l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement en 1998 et acquiert la personnalité juridique le 1er janvier 2001. La Belgique est devenue membre de l'OCCAr en 2003 et l'Espagne en 2005.

Les dispositions de la PESC sont révisées par le traité d'Amsterdam (1997). Sur une idée française, il est notamment institué une double fonction de secrétaire général du Conseil et de haut représentant pour la PESC, fonction confiée à M. Javier Solana. Pour la première fois, le traité mentionne explicitement l'armement et le place clairement dans le champ de la coopération intergouvernementale. L'article 17 indique que "la définition progressive d'une politique de défense commune, est étayée, dans la mesure où les Etats membres le jugent approprié, par une coopération entre eux en matière d'armements", et incorpore les missions de Petersberg (définies dans le cadre de l’UEO) aux responsabilités de l’UE.

La lettre d'intention, dite LoI (Letter of Intent), signée en juillet 1998 par les ministres de la Défense des six principaux pays producteurs d'armement en Europe (Allemagne, France, Espagne, Italie, Royaume-Uni, Suède), et concrétisée par la signature le 27 juillet 2000 d'un accord cadre juridiquement contraignant, offre un cadre commun pour mettre en place un environnement favorable à une industrie de défense plus intégrée.

La déclaration franco-britannique de Saint-Malo le 4 décembre 1998 marque l'étape fondatrice de la construction d'une Europe de la sécurité et de la défense. En effet, la PESD qui avait dans les faits été jusque-là bloquée par le Royaume-Uni (prépondérance de l’OTAN sur l’UE), peut enfin prendre corps. La France et le Royaume-Uni y ont formulé des propositions communes, évoquant pour la première fois une "capacité d'action autonome" de l'UE à mener des opérations militaires de type "missions de Petersberg" avec ou sans le recours aux moyens de l’OTAN. Ce tournant sera entériné à l’occasion du Conseil européen de Cologne, les 3 et 4 juin 1999.

Le Conseil européen d'Helsinki, en décembre 1999, amorce concrètement le renforcement des capacités militaires. Il se fixe comme objectif de créer une force militaire de 60 000 hommes au maximum, capable d'accomplir des missions humanitaires et d'évacuation, ainsi que des missions de rétablissement et de maintien de la paix. Sont également créés, sous format intérimaire, des organes politiques et militaires au sein de l'UE pour lui permettre de décider et de conduire une opération : le Comité politique et de sécurité (COPS), le Comité militaire de l'UE (CMUE), et l'état-major de l'UE (EMUE).

Le traité de Nice (entré en vigueur le 1er février 2003), négocié lors du Conseil européen du même nom, sous présidence française de l'UE, en décembre 2000, confirme en les rendant permanents les organes politiques et militaires. Les fonctions de gestion de crise de l'UEO sont désormais intégrées dans l'Union. La conférence d'engagement des capacités, le 20 novembre 2000, a permis d'établir un "catalogue de capacités" identifiant de façon très rigoureuse les capacités militaires nécessaires à la mise en œuvre de l'objectif global d'Helsinki, et un "catalogue de forces" qui constitue la contribution consolidée des Etats membres en hommes et en matériel. A cette occasion la PESD devient la politique de sécurité et de défense commune(PSDC)

Le sommet de l'OTAN à Prague des 21 et 22 novembre 2002, permet de parvenir à un accord entre l'UE et l'OTAN, dit "accord Berlin +", permettant à l'UE de disposer de moyens militaires de l'OTAN pour engager en son nom des opérations extérieures du type missions de Petersberg. Cet accord a permis à l'UE de prendre, pour la première fois, la relève de l'OTAN dans la mission de maintien de la paix en ARYM (ancienne République yougoslave de Macédoine) fin janvier 2003. Cet engagement constitue une étape clé dans la montée en puissance de la PESC en conférant pour la première fois à l'UE un rôle opérationnel.

Le Conseil européen de Thessalonique des 20 et 21 juin 2003 permet l’approbation d’une Stratégie européenne de sécurité avec trois objectifs : prévention des conflits par une combinaison de moyens d’actions civils et militaires, construction de la sécurité dans le voisinage européen (Moyen-Orient, Balkans, Caucase), défense du droit international (opérations au profit de l’ONU). Il débouche en 2004 sur la création de l'agence européenne de défense (AED). Placée sous l'autorité du Conseil, elle doit assister celui-ci pour améliorer les capacités de défense de l'UE dans le domaine de la gestion des crises et soutenir la PESD. L’émergence de cette agence conduira à la dissolution en 2005 du GEAO et à la mise en sommeil du POLARM (en revanche le COARM reste toujours actif).

Le Traité de Lisbonne, signé le 18 octobre 2007 (mais entré en vigueur fin 2009 suite à un processus de ratification laborieux), adopte de nouvelles dispositions en matière de sécurité et défense : création du poste de Haut Représentant pour la politique étrangère et la politique de sécurité qui est aussi vice-président de la Commission (HR/VP), création du Service européen d’action extérieure et avec des représentations UE à l’étranger, établissement d’une base juridique solide pour l’AED (dont le chef est le HR/VP), possibilité d’établir par un groupe d’Etats-membres des coopérations renforcées / coopération structurées permanentes (possibilité jamais activée jusqu’à présent), établissement de clauses de solidarité et d’assistance mutuelle . L’entrée en vigueur de ce traité conduira également en 2011 à la dissolution de l’UEO (qui avait été envisagée dès 2007).

L’implication du communautaire dans le domaine intergouvernemental de la défense franchit une nouvelle étape en 2009 avec l’adoption par le Parlement européen et le Conseil du « paquet défense». Il est composé de deux directives : 2009/43/CE communément dénommée TIC sur les transferts intra-communautaires ; 2009/81/CE communément dénommée MPDS sur les procédures de passation des marchés publics de défense et de sécurité. Ensemble, ces textes marquent un tournant par rapport au régime dérogatoire des règles du marché unique qui régit la production et l'achat d'armement (article 346). Ce « paquet défense » trouve son fondement dans la communication de la Commission du 5 décembre 2007 (« stratégie pour une industrie européenne de la défense plus forte et plus compétitive ») qui pose l'équation fondatrice selon laquelle la PSDC ne peut se passer d'une base industrielle et technologique de défense forte en Europe (BITDE) et que seule une BITDE compétitive peut donner à l'Europe les moyens de concevoir et de fabriquer des équipements de défense de manière autonome et à un coût abordable.

L’établissement en 2011 au sein de la Commission d’une « task force défense», sous l’impulsion du Commissaire Barnier, marque un nouveau jalon. L’objectif est de regrouper tous les services de la Commission européenne s’occupant de défense, l’Agence européenne de défense et le service diplomatique européen, et de construire une réponse cohérente et ambitieuse pour organiser les marchés face aux défis de la sécurité. Elle se fixe pour objectif de Suivre la bonne application des directives défense, de créer un débat sur la politique industrielle, d’accentuer les efforts de normalisation et de recherche et de veiller à notre sécurité d’approvisionnement.

Enfin, pour la première fois depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Conseil européena tenu un débat thématique sur la défense en décembre 2013, organisé selon trois volets : augmenter l'efficacité, la visibilité et l'impact de la PSDC ; accroître le développement des capacités ; et renforcer l'industrie européenne de la défense. Les débats ont été alimentés par une Communication de la Commission de juillet 2013 (« Vers un secteur de la défense et de la sécurité plus compétitif et plus efficace ») ainsi qu’un rapport de la HR/VP d’octobre 2013 sur la PSDC. De nombreuses actions ont été décidées, dont on peut retenir en particulier la volonté de lancer une action préparatoire pour un futur programme de recherche liée à la PSDC.

En juin 2015, un nouveau Conseil européen devrait faire un bilan des progrès accomplis.